【专家观点】 陈志远：城市更新如何成为地方财政转型的新入口

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不再向外造城，而是向内修城——城市更新如何成为地方财政转型的新入口

深圳大学政府管理学院副研究员 陈志远

一座城市真正的财政压力，有时并不在新区招商大厅里，而在老小区的电梯井、地下管网和消防通道里。过去很多年，地方政府更习惯向外看：城郊还有多少地可以开发，园区还能铺多大，路网还能拉多远。城市发展常常表现为一条新路、一片新区、一座园区、一宗土地。土地出让收入支撑基础设施建设，基础设施改善又抬升土地价值，进而带动下一轮开发。在快速城镇化阶段，这套逻辑曾经有其现实合理性。

但今天，越来越多城市不得不重新向内看：老旧小区管线老化，停车位不足；城中村人口密度高，消防和公共服务短板突出；老厂房闲置，老商圈衰落；一些新区虽然建成了，但人气和产业没有完全跟上。与此同时，土地出让收入下降、房地产市场调整、人口流动分化、地方债务约束增强，都在提醒地方政府：依靠城市不断“长大”来获得财政空间的时代正在发生变化。

财政部数据显示，2025年国有土地使用权出让收入41518亿元，比上年下降14.7%；2026年前4个月，国有土地使用权出让收入6801亿元，同比下降27.2%。这不是一个单纯的财政数字，而是一种发展信号：过去地方财政的想象力更多来自城市边界之外的增量土地，未来地方财政的韧性可能更多藏在既有城市空间之中。它可能藏在一部加装电梯里，藏在一处重新运营的老厂房里，藏在一片治理后的城中村里，藏在一个有养老、托育、停车、充电和社区商业功能的老小区里。

这正是城市更新的重要意义。城市更新不是房地产市场下行后的权宜之计，也不是简单修旧房、刷外墙、改街面，而是地方财政从“土地变现”转向“空间运营”的重要入口。过去地方政府熟悉的是“向外造城”，未来更要学会“向内修城”。

一、土地增量时代退潮，城市发展开始“向内看”

过去的城市财政有一个清晰的增量逻辑：新增土地带来出让收入，出让收入支撑基础设施建设，基础设施改善又抬升土地价值，进而推动下一轮开发。这个循环在城镇化高速推进阶段有很强动力，因为人口在流入，住房需求在释放，产业空间也在扩张。城市向外生长，财政也跟着向外寻找空间。

但城市不可能无限摊大饼。经过几十年快速发展，中国城市已经形成了超大体量的存量空间。公开资料显示，我国城镇房屋建筑面积达660亿平方米，各类市政管网长度超过380万公里。如此庞大的城市资产，既是发展成果，也是新的治理考题。房屋会老化，管网会高负荷运行，桥梁道路需要维护，社区服务需要更新。如果城市治理仍然只盯着新区和新地块，就会忽视已经建成城市内部正在积累的成本和风险。

这也是为什么城市更新正在从“局部修补”变成“系统工程”。政策层面上，城中村改造支持范围已从最初35个城市扩大到近300个地级及以上城市；住房城乡建设部提出新增实施100万套城中村和危旧房改造。与此同时，2025年全国新开工改造城镇老旧小区2.71万个、499万户，完成投资1332亿元；加装电梯1.4万部，惠及470多万居民；建设改造地下管网15.6万公里。这些数据表面上看是工程量，深层看是城市发展方式的改变。

过去，我们习惯把城市发展理解为“增加”：增加新区，增加道路，增加楼宇，增加园区。现在，城市发展越来越需要理解为“修复”：修复老旧设施，修复公共服务短板，修复社区关系，修复城市运行风险。增量时代的关键词是开发，存量时代的关键词是运营。土地财政时代，城市价值常常被浓缩在一张土地出让合同里；城市更新时代，城市价值可能分散在一部电梯、一处停车场、一条地下管网、一片社区商业和一个长期运转的公共服务体系中。

这并不意味着城市不再需要建设，而是建设的重点变了。过去是“有没有”，有没有房子、道路、园区和新区；现在是“好不好”，房子是否安全，管网是否可靠，公共服务是否便利，空间是否被有效使用。过去城市靠“长大”获得财力，未来城市要靠“变好”提升韧性。

因此，城市更新的价值不能只用短期投资和土地收益衡量。很多城市更新项目并不一定马上增加财政收入，却可能降低未来风险、延长资产寿命、提高服务效率。老小区更新管网，可能减少安全事故和维修成本；加装电梯，可能让老年居民继续生活在熟悉社区；盘活老厂房，可能为小微企业提供低成本空间；改造城中村，可能同时改善居住安全和租赁秩序。这些都是财政价值，只是它们不再简单表现为土地出让金，而是表现为风险减少、功能提升和城市长期运行能力增强。

二、老空间里的新账本：城中村、老小区和老厂房

城市更新之所以有意思，是因为它面对的不是一张空白图纸，而是一座已经有人生活、工作和流动的城市。老小区、城中村、老厂房、老商圈都不是简单的“旧空间”，而是由人、资产、服务、产业和社区关系编织起来的复杂系统。要把城市更新做成地方财政转型的新入口，首先要学会给这些老空间重新算账。

城中村就是最典型的例子。它常常被看作低效空间，但它并不只是低效土地。在许多大城市和中心城区周边，城中村同时承载大量外来人口、青年就业者、小微商户和城市服务业劳动者。它的问题很明显：居住密度高，消防隐患多，基础设施薄弱，公共服务不足。但它的功能也不可忽视：提供低成本居住空间，支撑就业半径，维持城市基层服务网络。

因此，城中村改造不能只算土地账，也要算人口账、就业账、公共服务账和城市包容性账。如果改造只追求腾地开发，可能改善了空间形态，却削弱了城市对普通劳动者和青年人的承载能力。一个年轻人为什么能留在大城市？不只是因为有写字楼和产业园，也因为在通勤半径内还能找到相对可承受的居住空间。一个城市为什么有服务业活力？不只是因为有高端商圈，也因为有大量基层劳动者能够在城市中安顿下来。城中村改造如果忽视这些功能，就容易把城市更新做成空间升级，却让城市活力变薄。

老旧小区改造同样如此。很多老旧小区看起来只是楼旧、路窄、停车难，但背后是一个正在老龄化的社区。没有电梯，老年人下楼难；管网老化，安全隐患增加；停车和充电设施不足，新的生活方式难以嵌入；养老、托育、社区商业缺位，居民日常生活成本上升。老旧小区改造不是简单“刷白墙、铺路面”，而是要把社区重新组织成一个能够支持现代生活的公共服务单元。

从这个意义上说，老旧小区改造的财政价值，不一定都体现在收入增加上，也体现在风险减少和服务改善上。加装电梯，可能不会直接增加多少税收，却能提升老人生活质量，延长住房使用价值；地下管网改造，短期看是一笔投入，长期看可能减少事故、内涝和高额维修成本；社区嵌入养老托育、便民商业和公共活动空间，可能带来消费回流和人口稳定。城市财政不能只盯着“进账”，也要看到“少出险、少返工、少空置”的价值。

老厂房和老园区则提供了另一种想象空间。很多城市并不缺房子和园区，缺的是有效使用者和持续现金流。一些老厂房经过改造后，可以成为科创空间、文创园区、小微企业集聚区、产业服务平台，也可以承接设计、研发、直播、电商、社区商业等新业态。但老厂房更新的关键不在于刷外墙、换招牌、做景观，而在于有没有真实产业导入、专业运营团队和稳定市场需求。

这几年，不少城市都出现过“网红园区”现象。刚开园时，人流、咖啡馆、打卡点都很热闹；过了一段时间，如果没有企业、租户和稳定消费场景支撑，很快就会变成“新空置”。这说明，存量资产盘活不是一次性工程，而是长期运营能力的考验。一个老厂区改造项目，真正要回答的问题不是“能不能改得漂亮”，而是“谁来用、怎么用、靠什么持续运转”。

这也揭示了城市更新最大的风险：它本来是摆脱土地财政依赖的一条路，但如果做不好，也可能变成新一轮土地财政。有些地方把城市更新理解为拆旧建新、提高容积率、腾挪土地、再做开发。短期看，这可能形成一定收入；长期看，如果资金平衡过度依赖房地产销售和土地增值，一旦市场变化，项目就容易停滞。如果保障性住房、租赁供给、公共空间和社区服务被挤压，城市更新也会偏离初衷。

城市更新最怕的不是“不拆”，而是“只拆不管”；不是“不建”，而是“只建不运营”；不是“没有投资”，而是“有投资、无现金流”。它真正难的不是“改”，而是“改完之后怎么运行”；不是“建”，而是“建成之后谁来使用、谁来维护、谁来付费、谁来受益”。如果不能回答这些问题，城市更新就只是另一轮建设冲动；如果能够回答这些问题，它才可能成为地方财政转型的第二曲线。

三、从工程思维到运营思维，财政第二曲线怎么形成

要把城市更新做成地方财政转型的新入口，首先要改变项目生成方式。地方政府不能看到哪里旧就改哪里，也不能哪里容易形成土地收益就先改哪里，而应先做城市体检。安全隐患在哪里，人口流入在哪里，公共服务缺口在哪里，产业空间不足在哪里，资产闲置在哪里，城市更新就应优先指向哪里。城市更新不是简单的工程清单，而是城市问题清单。

城市体检的重要性在于，它能避免城市更新被短期收益牵着走。有些地方真正短板不是缺新楼，而是缺排水能力、缺消防通道、缺养老托育设施、缺停车空间、缺社区商业、缺产业服务平台。只有先识别问题，再安排项目，城市更新才不会变成“哪里好开发就改哪里”。

其次，要对城市更新项目分类推进。并不是所有更新项目都能市场化，也不是所有更新责任都应由财政兜底。公益型项目，如危旧房安全改造、老旧管网、消防设施、无障碍设施，应主要依靠财政和公共资金支持；准经营型项目，如停车场、充电设施、社区商业、养老托育空间，可以通过政府支持和市场运营形成平衡；经营型项目，如老厂房改造、商业街区更新、产业园区升级，应更多依靠专业运营和市场机制。

这种分类很关键。过去一些城市项目最大的问题，是把公益性项目包装成市场化项目，最后现金流不足，又回到财政兜底；或者把经营性项目当成形象工程推进，建成后没有真实需求。城市更新要想可持续，就必须从一开始把收益机制、运营主体和责任边界设计清楚。

再次，要推动地方平台公司从融资平台转向运营平台。过去平台公司擅长融资、拿地、建设，未来则需要更多具备资产管理、园区运营、物业管理、招商服务、社区服务和产业服务能力。城市更新真正需要的不是单纯施工主体，而是能够长期运营城市资产的专业主体。一个老厂区改造项目，能不能引入企业、形成租金、带动就业、产生税收，取决于运营能力；一个老旧小区改造项目，能不能长期维护、持续服务、形成居民共治，也取决于运营机制。

这对地方政府和平台公司都是挑战。过去“建起来”就是成绩，未来“运营好”才是成绩。过去重投资规模，未来要重资产效率；过去重开工速度，未来要重现金流和服务绩效。地方财政转型，表面看是收入结构变化，深层看是治理能力变化。

还要建立更新收益回流机制。城市更新如果带来了租金收入、物业收入、停车收入、商业收入、产业税收和资产增值，应有一部分回流到社区维护、公共服务和后续更新中。否则，更新项目很容易变成一次性工程：改造时热热闹闹，改造后无人维护；短期形成收益，长期缺乏投入。真正可持续的城市更新，应当形成“更新—运营—收益—再更新”的闭环。

更重要的是，城市更新不能把人排除在外。老旧小区、城中村、老街区之所以复杂，是因为它们不是空地，而是有居民、租户、商户、企业和社区关系的真实生活空间。城市更新不是把人从空间里清出去，而是让人和空间重新匹配。只有让居民、产权人、租户、商户和企业参与利益协调，更新后的城市空间才有生命力。

过去，地方政府最熟悉的是向外造城：修一条新路，建一片新区，推出一宗土地。未来，地方政府更需要学会向内修城：修好一段管网，盘活一栋旧楼，运营一个社区，更新一片老街区。这不是发展雄心的降低，而是发展方式的成熟。

土地财政时代，城市的价值常常被浓缩在一张土地出让合同里；存量更新时代，城市的价值将分散在一部电梯、一处停车场、一片社区商业、一座改造后的厂房和一个能够长期运转的公共服务体系中。如果说过去的城市竞争比的是谁能更快把城市做大，那么下一阶段的城市竞争，比的将是谁能更好把城市用起来、管起来、运营起来。

城市更新不能完全替代土地财政，也不应被赋予过高的短期财政期待。它真正的意义，是帮助地方政府从既有城市空间中重新发现价值，从一次性土地变现转向长期空间运营，从粗放扩张转向精细治理。未来地方财政的韧性，不只来自新的土地，更来自已经建成的城市能否被更好地使用。向内修城，可能正是地方财政转型真正开始的地方。

（作者信息：陈志远，深圳大学政府管理学院副研究员，北京大学政府管理学院管理学博士，具有金融学、社会学与公共管理交叉学科背景，主要研究方向为城市治理与应急管理、央地财政金融、公共服务治理等，在国内外期刊发表多篇论文，出版多部学术著作。）